Prescrizione tributi: la Consulta chiamata a decidere se ridurre da 10 a 5 anni la riscossione delle imposte

Cos’è la prescrizione tributaria

La prescrizione tributaria è il periodo di tempo oltre il quale, se l’amministrazione finanziaria non compie atti di riscossione, il contribuente può opporsi al pagamento perché il diritto dell’erario si estingue. In pratica, trascorso un certo numero di anni senza notifiche o solleciti, il debito fiscale non è più esigibile.

In estrema sintesi, il rapporto tributario si sviluppa in due fasi: A) l’accertamento del tributo, durante il quale l’Agenzia delle Entrate verifica e quantifica l’imposta dovuta e B) la riscossione coattiva, che inizia dopo la formazione del titolo definitivo (avviso di accertamento o cartella esattoriale).

La legge stabilisce precisi termini entro cui devono essere notificati gli avvisi di accertamento (in genere entro cinque anni dal fatto imponibile). Una volta che l’accertamento diventa definitivo o viene emessa la cartella di pagamento, inizia a decorrere il termine di prescrizione, ossia il tempo massimo entro cui il Fisco può pretendere il versamento.

Non tutti i tributi, però, hanno la stessa durata prescrizionale: le imposte statali come IRPEF, IVA e IRAP seguono un termine diverso rispetto ai tributi locali (come IMU o TARI) e alle sanzioni fiscali. Proprio questa differenza è oggi al centro di una questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di Giustizia Tributaria del Lazio, che potrebbe ridisegnare l’intero sistema dei termini di prescrizione nel diritto tributario.

Il regime attuale: imposte statali, tributi locali e sanzioni

Tributi erariali: IRPEF, IVA, IRAP e canone RAI

Per queste imposte non esiste una norma specifica che stabilisca un termine di prescrizione per la riscossione ed in tale assenza, la giurisprudenza ha storicamente applicato la prescrizione ordinaria decennale prevista dall’art. 2946 c.c. (“Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni”).

Questo orientamento presuppone che l’obbligazione tributaria annuale non sia una “prestazione periodica” in senso tecnico (che ricadrebbe nella prescrizione breve quinquennale ex art. 2948 c.c.), ma un’obbligazione autonoma per ciascun periodo d’imposta il cui “pagamento non è mai legato ai precedenti, bensì risente di nuove ed autonome valutazioni in ordine alla sussistenza dei presupposti impositivi”. (Cass. n. 9906/2018; 32308/2019; 25716/2020; 24322/2014; 16232/2020; 12740/2022). Ogni anno d’imposta fa quindi storia a sé.

Il fatto che IRPEF o IVA si ripetano annualmente non le rende pagamenti periodici nel senso civilistico (come, ad esempio, un canone di locazione), ma obbligazioni autonome, ciascuna riferita ai propri presupposti fiscali.

Pertanto, in mancanza di norme speciali, il Fisco dispone di 10 anni per riscuotere coattivamente tali imposte, conteggiati dalla notifica dell’atto definitivo (di regola la cartella di pagamento). Ogni atto interruttivo, come un sollecito o un’intimazione, fa ripartire un nuovo termine di dieci anni.

Lo stesso principio si applica ai tributi ripetitivi annuali privi di una disciplina propria, come il canone RAI (Cass. n. 33213/2023).

Tributi locali: IMU, TARI

La legge prevede per questi tributi termini di decadenza propri, normalmente di 5 anni per l’accertamento. La Cassazione li qualifica come obbligazioni periodiche, dovute a scadenze regolari in base a un rapporto continuativo (si pensi alla proprietà di un immobile che genera ogni anno l’obbligo di versare l’imposta locale) e di conseguenza, per la loro riscossione si applica la prescrizione breve di 5 anni, ai sensi dell’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c., che riguarda “tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi” e non quello ordinario decennale (Cass. n. 28576/2017; 13683/2020; 31260/2023).

Sanzioni e casi particolari

Ovvero le sanzioni amministrative in materia fiscale (ad esempio le “multe” per omesso versamento o dichiarazione infedele), sono disciplinate dall’art. 20 del D.Lgs. 472/1997, che prevede che “il diritto alla riscossione della sanzione irrogata si prescrive nel termine di cinque anni”, salvo che intervengano atti interruttivi ovvero un provvedimento giudiziario passato in giudicato (ad esempio una sentenza definitiva) che può far “allungare” la prescrizione a dieci anni (art. 2953 c.c.).

Alcuni tributi sono regolati da termini propri, come la tassa automobilistica (bollo auto) che ha una prescrizione triennale sia per l’accertamento che per la riscossione (art. 5, comma 51, D.L. 953/1982 convertito). La Cassazione ha di recente confermato che il principio di carattere generale, secondo cui la scadenza del termine perentorio sancito per opporsi o impugnare un atto di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva, produce soltanto l’effetto sostanziale dell’irretrattabilità del credito, ma non anche la c.d. conversione del termine di prescrizione breve eventualmente previsto in quello ordinario decennale, ai sensi dell’art. 2953 c.c., si applica con riguardo a tutti gli atti — in ogni modo denominati di riscossione mediante ruolo», di modo che, ove per i relativi crediti sia prevista una prescrizione più breve di quella ordinaria, la sola scadenza del termine concesso al debitore per proporre l’opposizione, non consente di fare applicazione dell’art. 2953 c.c., tranne che in presenza di un titolo giudiziale divenuto definitivo (Cass. Ord. n. 33797/2019 e S.U. 23397/2016).

Quindi se il contribuente non paga il bollo auto, l’esazione coattiva deve essere avviata entro tre anni e che il mancato ricorso contro la cartella non trasforma questo termine breve in quello decennale, poiché la cartella non impugnata non equivale a una sentenza definitiva.

Un discorso analogo vale per i contributi previdenziali, che – pur non essendo tributi in senso stretto – seguono la prescrizione quinquennale sancita dalla L. 335/1995. Tale orientamento è stato confermato dalle Sezioni Unite della Cassazione n. 23397/2016.

In sintesi, il sistema attuale prevede un doppio binario:

· da un lato, le imposte erariali con prescrizione decennale;

· dall’altro, tributi locali, sanzioni e altri crediti fiscali minori con prescrizione quinquennale o più breve.

Questa diversità di trattamento è oggi al centro del dibattito giuridico e della questione di legittimità costituzionale che potrebbe ridefinire il sistema della riscossione tributaria.

La disparità tra imposte statali e tributi locali

Il fatto che la riscossione delle imposte statali abbia un orizzonte temporale doppio rispetto a quella dei tributi locali solleva evidenti questioni di equità e coerenza del sistema fiscale.
Dal punto di vista del contribuente, risulta difficile comprendere perché una cartella IRPEF possa restare valida e riscuotibile per dieci anni (o anche di più, se il termine viene interrotto), mentre una cartella relativa all’IMU si estingue dopo cinque anni di inattività, pur trattandosi in entrambi i casi di somme dovute al fisco e risiedendo la differenza tra i due tributi unicamente nel livello di governo (Stato centrale contro ente locale) o nella natura periodica del tributo.

Questa disparità nasce da una lacuna legislativa: il legislatore, infatti, ha previsto termini precisi per l’accertamento dei tributi, ma non ha disciplinato in modo uniforme la prescrizione per la riscossione. In assenza di una norma specifica, la Cassazione ha applicato la regola generale decennale del codice civile, mentre per i tributi locali ha valorizzato la loro natura periodica, riconoscendo la prescrizione breve quinquennale. In questo modo, si è evitato di assimilare le imposte comunali a pretese “una tantum”, come avviene invece per i tributi erariali.

Dal punto di vista costituzionale, però, questa distinzione appare oggi sempre meno giustificabile. L’art. 3 della Costituzione sancisce il principio di uguaglianza e di parità di trattamento in situazioni analoghe: consentire al debitore di un’imposta comunale di liberarsi prima rispetto a chi deve una somma allo Stato può integrare una disparità di trattamento difficilmente compatibile con tale principio.

Anche l’art. 97 Cost., che impone il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione, suggerisce che l’attività di riscossione debba essere svolta in tempi ragionevoli. Una Pubblica Amministrazione efficiente non dovrebbe mantenere pendenti per un decennio crediti che potrebbero essere riscossi in tempi più brevi, a beneficio sia dell’Erario sia della certezza giuridica del contribuente.

Infine, il principio della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), pur riferito in senso stretto ai procedimenti giudiziari, ispira l’idea che anche le procedure amministrative — come la riscossione dei tributi — debbano concludersi entro tempi equilibrati, per evitare un’incertezza protratta nei rapporti tra fisco e cittadino.

Proprio su queste basi, alcuni giudici tributari hanno iniziato a mettere in discussione la legittimità del sistema attuale. In particolare, la Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado del Lazio ha recentemente sollevato una questione di costituzionalità sull’applicazione della prescrizione decennale ai tributi erariali, evidenziando il contrasto con il termine quinquennale previsto per altri crediti fiscali. Si tratta di un passaggio che potrebbe incidere profondamente sull’intero assetto della riscossione tributaria.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di Giustizia Tributaria del Lazio

Nel dicembre 2024, la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado del Lazio ha emesso un’ordinanza di rimessione con la quale ha sospeso il giudizio e ha chiesto alla Corte Costituzionale di pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 2946 c.c., che stabilisce la prescrizione ordinaria decennale, nella parte in cui si applica alla riscossione delle imposte statali.

Contestualmente, la Corte ha rimesso alla Consulta anche la valutazione dell’art. 20 c. 6 D.Lgs. 112/1999, che consente agli enti creditori di “riportare in riscossione” le somme non riscosse purché non sia decorso il termine decennale, presupponendo anch’esso la durata di dieci anni.

Nell’ordinanza, i giudici tributari hanno individuato diversi profili di possibile incostituzionalità:

Violazione dell’art. 3 Cost. (principio di uguaglianza): non vi sarebbe una ragione valida per concedere allo Stato, in materia di tributi erariali, un termine doppio rispetto ai Comuni per i tributi locali o rispetto alle sanzioni amministrative. La disparità di trattamento, a parità di situazione debitoria, si tradurrebbe in un privilegio ingiustificato per l’Amministrazione finanziaria centrale.
Violazione dell’art. 97 Cost. (buon andamento della Pubblica Amministrazione): la diffusione dei mezzi informatici ha reso la riscossione molto più efficiente e rapida rispetto al passato. Secondo la Corte, i benefici della digitalizzazione non possono andare a esclusivo vantaggio della Pubblica Amministrazione, ma devono produrre effetti anche a favore del contribuente. In questa prospettiva, mantenere in vita una norma del 1942 – l’art. 2946 c.c. – nata in un’epoca priva di strumenti informatici, risulterebbe anacronistico.
Violazione dell’art. 97 Cost. (anomalia del termine decennale): se per IRPEF, IVA, IRAP, IMU e sanzioni fiscali il termine è di cinque anni, e se lo stesso limite è stato introdotto anche in altri settori (come nel processo amministrativo o per il “discarico automatico” previsto dall’art. 3 del D.Lgs. 110/2024, per la cancellazione automatica dei crediti non riscossi entro cinque anni), l’ordinamento manifesta una chiara tendenza a considerare il quinquennio come misura temporale ragionevole. Il mantenimento del termine decennale per la riscossione dei tributi erariali risulterebbe dunque un unicum non più coerente con il resto del sistema.
Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità (art. 97 Cost.): la Corte ha evidenziato un paradosso logico. Di norma nel processo, il tempo concesso per redigere un ricorso (attività complessa) è doppio rispetto a quello per il suo deposito (atto materiale); trasponendo questo schema nel diritto tributario, l’accertamento — fase motivata e articolata — ha un termine di 5 anni, mentre la riscossione, attività esecutiva, dispone di 10 anni: una sproporzione che contrasta con i principi di buon andamento e proporzionalità (e logica).
Violazione del principio di coerenza dell’ordinamento: negli ultimi decenni il legislatore ha più volte dimezzato i termini per il compimento di attività processuali, come il passaggio in giudicato (da 1 anno a 6 mesi) o la fissazione dell’udienza nel processo amministrativo (da 10 a 5 anni). Il termine decennale appare quindi incoerente rispetto alla generale evoluzione verso tempi più rapidi.
Violazione dell’art. 111 Cost. (ragionevole durata del processo): la legge n. 89/2001 ha fissato in sei anni complessivi la durata ragionevole di un giudizio. Sebbene processo e procedimento non coincidano, la Corte tributaria ritiene che anche il procedimento di riscossione debba rispettare un principio di durata ragionevole, poiché non è accettabile che un contribuente resti esposto a pretese fiscali eccessivamente risalenti nel tempo.

In conclusione, la Corte di Giustizia Tributaria del Lazio ha chiesto alla Consulta di ridurre da dieci a cinque anni il termine di prescrizione per la riscossione dei tributi erariali, così da uniformarlo al resto dell’ordinamento tributario.

La parola passa ora alla Corte Costituzionale, chiamata a bilanciare le esigenze dell’Erario con i principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza e certezza del diritto, in un contesto in cui la semplificazione e la coerenza del sistema appaiono ormai imprescindibili.

Tendenze normative recenti e possibili sviluppi

Il tema della durata della riscossione non è sfuggito al legislatore. Recentemente, con la riforma della riscossione approvata nel 2024, sembra delinearsi una tendenza verso la riduzione dei tempi di esigibilità. In particolare, il D.Lgs. 110/2024 ha introdotto dal 1° gennaio 2025 il cosiddetto “discarico automatico” delle quote non riscosse: le somme affidate all’Agente della Riscossione a partire dal 2025 verranno cancellate d’ufficio se non recuperate entro la fine del quinto anno successivo all’affidamento. In pratica, per i nuovi ruoli, l’ente creditore avrà a disposizione al massimo 5 anni di tentativi per incassare, trascorsi i quali il debito residuo sarà automaticamente eliminato dai carichi pendenti (salvo specifiche eccezioni da definire con decreto ministeriale). Questa novità normativa, pur non riguardando direttamente i termini di prescrizione in senso tecnico, mostra la chiara volontà di avvicinare la riscossione dei tributi statali a quella dei tributi locali quanto a tempistiche, evitando che cartelle e ruoli restino aperti a tempo indeterminato. Di fatto, per il futuro, anche i crediti erariali dovranno essere riscossi entro 5 anni, pena la loro inesigibilità amministrativa.

Resta naturalmente il nodo del pregresso: per i carichi affidati prima del 2025, il discarico automatico non si applica, e quindi continuano a valere le regole previgenti. Sarà soprattutto su questo che inciderà l’eventuale pronuncia della Corte Costituzionale: se la Consulta dovesse dichiarare illegittimo l’art. 2946 c.c. nella parte in cui impone 10 anni per i tributi erariali, di colpo si uniformerebbe retroattivamente la prescrizione a 5 anni anche per tali crediti e quindi molti debiti fiscali statali di vecchia data, non ancora prescritti sotto la regola attuale, si considererebbero estinti se sono trascorsi oltre 5 anni dall’ultimo atto interruttivo senza ulteriori notifiche.

Tuttavia, va sottolineato che una pronuncia della Corte Costituzionale opererebbe pro futuro: la norma incostituzionale cessa di avere effetto dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione (ex art. 136 Cost.) e non ci sarebbe un effetto automatico retroattivo totale, ma sicuramente gli uffici dovrebbero adeguarsi immediatamente per i rapporti pendenti. In ogni caso, anche qualora si passasse a un termine quinquennale generalizzato, l’Agente della Riscossione potrebbe sempre interrompere la prescrizione notificando in tempo un avviso bonario o un’intimazione – il che significa che l’Erario non perderebbe i crediti dall’oggi al domani, ma dovrebbe soltanto essere più diligente nel sollecitare il pagamento prima che trascorra il lustro.

Al momento (fine 2025), la questione di legittimità costituzionale è sub iudice: l’ordinanza del CGT Lazio del 2024 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale di novembre 2025 (atto n. 221/2025) e la Corte Costituzionale dovrà discuterla nei prossimi mesi. Fino ad allora, vige la normativa esistente e la giurisprudenza sopra descritta.